IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 497 del 1993
proposto dal sig. Pietro Cozzupoli, rappresentato e difeso dall'avv.
Giuseppe Maria Toscano ed elettivamente domiciliato presso lo studio
del medesimo sito in Reggio Calabria, via Giudecca n. 1/ b, contro:
la Unita' sanitaria locale n. 11, gia' n. 31, della Calabria, in
persona del presidente del Comitato di gestione p.-t., rappresentata
e difesa dagli avv. G. Nicolo', G. Foti, F. Cannizzaro e G. Morace
ed elettivamente domiciliata, presso il proprio ufficio legale sito
in Reggio Calabria, via F. Fiorentino n. 7;
il Ministero della sanita', in persona del Ministro in carica
p.-t., rappresentato e difeso dall'avvocatura distrettuale dello
Stato di Reggio Calabria nei cui uffici siti in Reggio Calabria, via
dei Bianchi n. 2 e', per legge, domiciliata;
la regione Calabria, in persona del presidente della giunta
regionale p.-t., non costituita in giudizio; per l'annullamento
previa sospensiva, del provvedimento, prot. n. 423 del 10 febbraio
1993, pervenuto al ricorrente in data 12 febbraio 1993, con il quale
l'amministratore straordinario della U.S.L. n. 11, in esito a formale
richiesta del ricorrente tesa ad ottenere la possibilita' di
esercitare l'attivita' libero professionale medico-chirurgica
all'interno della struttura sanitaria pubblica o di poterla
proseguire, nelle more, presso strutture sanitarie convenzionate,
invitava il ricorrente ad attenersi scrupolosamente al dettato
legislativo di cui all'art. 4, settimo comma, della legge n. 412 del
1991, impedendo, di fatto, con cio' l'esplicazione di detta attivita'
e per l'annullamento, inoltre, di ogni altro atto connesso,
presupposto, collegato, precedente e conseguenziale, ivi compresa la
circolare del Ministero della sanita' n. 900.1/4.23.5.1/3675 nella
parte relativa all'art. 4, comma settimo, della legge n. 412 del
1991;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
regionale e del Ministero della sanita', entrambi intimati;
Viste le memorie prodotte dalle parti e gli atti tutti della
causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 24 novembre 1993, giudice
relatore il dott. Umberto Giovannini, l'avv. G.M. Toscano per il
ricorrente, l'avv. F. Cannizzaro, per la U.S.L. n. 11 della Calabria
e l'avvocato dello Stato Maddalo per il Ministero della sanita';
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
F A T T O
Con il ricorso n. 497 del 1993, notificato il 9 aprile 1993 e
depositato il 22 aprile 1993, il dott. Cozzupoli chiede
l'annullamento, previa sospensiva degli atti indicati in epigrafe.
Il ricorrente e' medico chirurgo dipendente della U.S.L. n. 11
della Calabria (gia' U.S.L. n. 31) e presta servizio, a tempo pieno,
quale "aiuto chirurgo" presso il Centro trapianti renali del p.o.
"riuniti" di Reggio Calabria.
L'entrata in vigore della legge n. 412 del 1991 e, in particolare
dell'art. 4, settimo comma, che ha escluso, a decorrere dal 1 gennaio
1993, per i medici dipendenti del Servizio sanitario nazionale la
possibilita' di svolgere la propria attivita' in regime libero
professionale, al di fuori dell'orario di servizio, presso strutture
sanitarie convenzionate, ha indotto il ricorrente, che in base alla
precedente normativa era stato autorizzato a svolgere tale attivita'
nei locali di una casa di cura convenzionata di Reggio Calabria, a
richiedere con atto formale alla U.S.L. n. 11 di permettergli, cosi'
come consentito dalla nuova normativa, di esercitare la propria
attivita' libero professionale di chirurgo all'interno della
struttura pubblica e, nelle more dell'approntamento di quanto
necessario, di potere proseguire l'attivita' stessa presso la
struttura convenzionata presso cui gia' operava.
L'amministratore straordinario della U.S.L. n. 11, in esito a tale
richiesta, ribadita l'impossibilita' di esercizio della attivita'
libero professionale presso strutture convenzionate, invitava
formalmente il dott. Cozzupoli all'osservanza scrupolosa delle
disposizioni di cui alla legge n. 412 del 1991 e precisava che, ferma
restando la volonta' della U.S.L. di creare le condizioni per
l'esercizio di tale attivita' all'interno della stessa struttura
pubblica, essa poteva realizzarsi in tutti quegli altri modi
consentiti dalla legge.
Avverso tale atto e avverso la circolare del Ministero della
sanita' indicata in epigrafe, per la parte di essa riguardante l'art.
4, comma settimo, della legge n. 412 del 1991 ricorre il dott.
Cozzupoli sollevando, in riferimento all'atto dell'amministratore
straordinario della U.S.L. n. 11, la eccezione di illegittimita'
costituzionale dell'art. 4, settimo comma, della legge n. 412 del
1991, per contrasto con gli artt. 2, 3, 4, 32 e 35 della Costituzione
e rilevando, inoltre, l'illegittimita' di entrambi gli atti
impugnati, asseritamente viziati per eccesso di potere sotto i
diversi profili della illogicita' e contraddittorieta' degli stessi,
del travisamento dei fatti e dell'erroneita' dei presupposti.
Si e' costituita nel presente giudizio la U.S.L. intimata, la
quale con memoria depositata nei termini, controdeduce analiticamente
alle censure del ricorrente concludendo per il rigetto del ricorso,
vinte le spese.
Si e' costituito, infine, con il patrocinio dell'avvocatura
distrettuale dello Stato di Reggio Calabria, il Ministero della
sanita', parimenti intimato, il quale con memoria prodotta nei
termini chiede genericamente il rigetto del ricorso, vinte le spese.
Alla pubblica udienza del 24 novembre 1993 la causa e' stata
chiamata ed e' stata trattenuta per la decisione, come da verbale.
D I R I T T O
Il collegio ritiene, in via pregiudiziale rispetto all'esame delle
censure proposte dal ricorrente avverso gli atti impugnati, di dovere
vagliare la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione
di legittimita' costituzionale riguardante l'asserito contrasto tra
le disposizioni di cui all'art. 4, settimo comma, della legge n. 412
del 1991 e gli artt. 2, 3, 4, 32 e 35 della Costituzione.
Tale disposizione, secondo la tesi del ricorrente, e' sospettata
d'incostituzionalita' nella parte in cui essa esclude la
possibilita', per i medici dipendenti del Servizio sanitario
nazionale di esercitare la propria attivita' libero professionale,
fuori dall'orario di servizio, in strutture sanitarie convenzionate.
La questione appare rilevante ai fini della decisione della
presente controversia, dato che gli atti impugnati sono basati sulla
norma in esame e ne costituiscono applicazione e posto che, dalla
soluzione di tale questione, dipende l'accoglimento o il rigetto del
ricorso in trattazione.
L'eccezione, inoltre, non appare manifestamente infondata in
riferimento all'asserito contrasto tra l'art. 4, settimo comma, della
legge n. 412 del 1991 e l'art. 3 della Costituzione.
La questione, invece evidenzia tale infondatezza se posta in
relazione con gli artt. 2, 4, 32 e 35 della Costituzione, in quanto
la disposizione di cui si sospetta l'incostituzionalita' non sembra
ledere diritti fondamentali dei medici dipendenti del servizio
sanitario nazionale, compreso il diritto al lavoro costituzionalmente
garantito e tutelato dagli artt. 4 e 35, primo comma, della stessa
Carta costituzionale, dato che non viene minimamente posto in
discussione, dalla norma sospettata d'incostituzionalita', il
rapporto di lavoro dipendente corrente tra medico e S.S.N., mentre
risulta limitata, ancorche' consentita, la sola eventuale attivita'
libero professionale da svolgersi comunque dal medico dipendente
pubblico al di fuori dell'orario di servizio.
Parimenti infondata e' la questione di legittimita' costituzionale
della norma de qua, se rapportata all'art. 32 della Costituzione, in
quanto non risulta chiaro il collegamento esistente tra una norma che
non consente ai medici dipendenti pubblici, l'esercizio
dell'attivita' libero professionale presso strutture private
convenzionate ed il principio costituzionale posto a tutela del
diritto alla salute del cittadino e della collettivita', posto che
tale esclusione non comporta direttamente una deminutio della
liberta' e della possibilita' di scelta del cittadino di farsi curare
presso le strutture, pubbliche o private, di cui egli ha maggiormente
fiducia.
Per quanto attiene, invece all'asserito contrasto tra la norma di
cui all'art. 4, settimo comma, della legge n. 412 del 1991 con l'art.
3 della Costituzione, occorre rilevare che, nel caso di specie, il
ricorrente sostanzialmente impugna il diniego da parte dell'U.S.L.
alla richiesta diretta ad ottenere l'autorizzazione allo svolgimento
dell'attivita' libero professionale presso una casa di cura
convenzionata.
Tale richiesta deve essere considerata sia nel contesto
dell'inesistenza (non smentita dalla struttura sanitaria) nell'ambito
della U.S.L. interessata e anche nell'intero territorio regionale, di
case di cura private non convenzionate, presso le quali il ricorrente
avrebbe potuto svolgere l'attivita' libero professionale, sia nel
contesto dell'attuale e presumibilmente perdurante mancanza
dell'approntamento, da parte della U.S.L., delle strutture necessarie
per svolgere attivita' libero professionale inframuraria.
Il diniego a tale autorizzazione, posto dall'amministratore
straordinario della U.S.L., e' basato sull'esplicito diniego
all'esercizio di attivita' libero professionale presso strutture
private convenzionate, contenuto nell'art. 4, settimo comma, della
legge n. 412 del 1991.
La norma citata, pur recando nel 1 periodo l'esplicita
affermazione secondo la quale "Con il Servizio sanitario nazionale
puo' intercorrere un unico rapporto di lavoro. Tale rapporto e'
incompatibile con ogni altro rapporto di lavoro dipendente, pubblico
o privato e con altri rapporti anche di natura convenzionale con il
Servizio sanitario nazionale", non sembra diretta a porre
un'incompatibilita' assoluta rispetto a qualsiasi altro rapporto di
lavoro, poiche', se cosi' fosse, dovrebbe essere impedito, ai medici
dipendenti dal S.S.N. (mentre non lo e'), anche l'esercizio della
libera professione presso qualsiasi struttura privata e non solo
presso quelle convenzionate.
La ratio della norma parrebbe, invece, quella di evitare
l'elusione di tale principio di unicita' del rapporto con il Servizio
sanitario nazionale, posto che l'esercizio della libera professione
presso la struttura privata convenzionata potrebbe dissimulare un
rapporto convenzionale o di lavoro subordinato tra il medico e la
struttura stessa di modo che, per tale via, si perverrebbe al
risultato che con la citata norma si vuole impedire e cioe' che, in
sostanza, il Servizio sanitario pubblico paghi due volte e a diverso
titolo il sanitario: una prima volta come dipendente e una seconda
volta attraverso la convenzione stipulata con la casa di cura che, a
sua volta assume o si convenziona con il medico dipendente pubblico.
Ma se, come si ritiene di avere dimostrato, la norma e' volta,
quale estrema "cautela", - ad evitare un'evenienza tutto sommato non
scontata e non probabile, non pare che la stessa possa giustificare
razionalmente l'effettiva disparita' di trattamento che si verifica
tra gli stessi medici dipendenti del Servizio sanitario nazionale,
nelle diverse situazioni, rispettivamente, di esistenza o di
immediato approntamento della struttura atta a consentire loro
l'attivita' libero professionale inframuraria e/o di esistenza,
nell'ambito territoriale della U.S.L. di appartenenza, di strutture
private non convenzionate, e di situazioni di assoluta o protratta
inesistenza di siffatte condizioni, sia per omissioni e ritardi
dipendenti dalle UU.SS.LL., sia per generalizzato convenzionamento
delle strutture sanitarie private del territorio, essendo, peraltro,
compito della Repubblica, come sancito dall'art. 3 della
Costituzione, rimuovere gli ostacoli che, di fatto, limitano
l'uguaglianza dei cittadini, lo sviluppo della persona umana e
l'esercizio della libera professione agli abilitati.
L'unico modo per sopperire a tale rilevata disparita' di
trattamento e' quello di consentire che, accertata la carenza nel
territorio della U.S.L. di strutture sanitarie private non
convenzionate e nelle more dell'approntamento delle strutture interne
per l'esercizio dell'attivita' libero professionale inframuraria, il
medico dipendente pubblico possa essere autorizzato, - esercitando
eventualmente i dovuti controlli e prendendo gli accorgimenti idonei
al fine di evitare, per quanto possibile, l'eventualita' di un
convenzionamento o di un rapporto di dipendenza tra il medico e la
struttura privata convenzionata con il S.S.N. - a svolgere la libera
professione anche presso strutture private convenzionate.
La norma di cui all'art. 4, settimo comma, della legge n. 412 del
1991, nella parte in cui cio' non prevede e' sospettata di
illegittimita' costituzionale per contrasto con l'art. 3 della
Costituzione.